Nr. 268 vom 10.08.2017

Das „Single Airport Konzept“ muss durchgezogen werden – koste es, was es wolle. Als ob es nicht schon genug gekostet hätte! Den Flughafen Tempelhof hat es bereits die Existenz gekostet – ein Juwel, um das uns die Welt beneidet hat und auf dessen Schließung mit weltweitem Kopfschütteln reagiert wurde. Aber in Berlin hat man nichts daraus gelernt: Auch die bereits beschlossene Schließung von Tegel soll geradezu besinnungslos durchgezogen werden, wenn BER in Betrieb geht. Begründung: Das „Single Airport Konzept“ erlaubt nun einmal nur einen einzigen Flughafen. Diese Argumentation hat geradezu mystische Züge, nach dem Motto: „Denn es steht geschrieben…“ und „die Prophezeiung wird sich erfüllen…“

Sie soll offensichtlich suggerieren, dass man machtlos dunklen Mächten ausgeliefert ist, dass man jedenfalls nichts gegen ein unaufhaltsam voranschreitendes Schicksal tun kann. Der Zyniker würde jetzt einwenden, dass die Diskussion um die Offenhaltung von Tegel völlig sinnlos ist, da die Eröffnung des BER doch in den Sternen stehe und deshalb Tegel ohnehin ad infinitum offen bleiben muss. Da man aber als verantwortungsvoller Mensch auch mit dem Unwahrscheinlichen rechnen sollte, stellt sich die Frage, was es denn mit dieser Argumentation auf sich hat.
Hier ist zunächst festzustellen, dass der Konsensbeschluss aus dem Jahre 1996 nichts anderes ist als eine Absprache zwischen den drei Gesellschaftern des Flughafenunternehmens. Dass diese Gesellschafter zufällig öffentlich-rechtliche Körperschaften sind, die ansonsten auch Gesetze und Rechtsverordnungen erlassen können, ändert nichts am privatrechtlichen Charakter dieser Absprache. Sie hat ausschließlich Innenwirkung zwischen den Gesellschaftern und damit keinerlei Auswirkungen auf die (öffentlich-rechtliche) Genehmigungslage. Zudem kann und sollte sie längst aufgehoben worden sein, da die Bedingungen, unter denen sie seinerzeit geschlossen wurde, längst weggefallen sind bzw. sogar mittlerweile sogar für eine Offenhaltung von Tegel sprechen. Es ging damals um die Umsetzung einer Bedingung für die Finanzierung des BER, dass nämlich „jede Mark“ (ja, so lange ist das schon her!), die in Berlin mit einem Flughafen verdient werden könnte, zur Finanzierung des BER nur dort verdient werden sollte. Unabhängig davon, dass bezweifelt werden muss, ob die mittlerweile davongeschossenen Kosten für den BER überhaupt noch mit den möglichen Einnahmen finanziert werden können, ist das ein Argument, das heute einfach nicht mehr stimmt: Tegel würde ja bei einer Offenhaltung nicht in Konkurrenz zum BER treten (und ihm damit Einnahmen wegnehmen können), sondern
würde durch seine Entlastungs- und Ergänzungsfunktion „störende„ Verkehre wie Regierungsflüge oder Notfallflüge vom BER fernhalten und auf diese Weise dazu beitragen, dass BER seine Kapazitäten wirklich voll ausnutzen und damit höchstmögliche Einnahmen erzielen
kann. So gesehen ist eine Aufhebung des Konsensbeschlusses längst überfällig, und zwar im Interesse einer höchstmöglichen Refinanzierung der BER. Oder hat man diesen Gedanken am Ende bereits aufgegeben, weil er ohnehin unrealistisch geworden ist?

Aber wie kann eine Offenhaltung von Tegel jetzt noch realisiert werden, da seine Schließung doch längst beschlossen ist? Der Mechanismus hierfür existiert und ist juristisch nicht einmal eine Besonderheit. Der Widerruf der Betriebsgenehmigung ist ein Verwaltungsakt, der seinerseits widerrufen werden kann, und zwar durch einen weiteren Verwaltungsakt (einen sog. actus contrarius). Und mit einem „Widerruf des Widerrufs“ würde die ursprüngliche Rechtslage wieder aufleben, würde Tegel also wieder über eine Betriebsgenehmigung verfügen, deren Existenz nicht von der Eröffnung des BER abhinge. Dabei ist es rechtlich unerheblich, dass Tegel ursprünglich nicht nach bundesdeutschem, sondern nach alliiertem Recht in Betrieb genommen wurde, da seine Genehmigung nach der Wende in bundesdeutsches Recht übergeleitet wurde (durch das 6. Überleitungsgesetz).  Allerdings versteht es sich von selbst, dass auch diese actus contrarius rechtmäßig sein muss, dass ihm also keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen dürfen. Hier ist insbesondere der Landesentwicklungsplan Flughafen zu nennen, der durch gleichlautende Rechtsverordnungen der beiden betroffenen Länder Berlin und Brandenburg erlassen worden ist. Hierin ist als verbindliches Ziel vorgesehen, dass der Berliner Raum nur über einen einzigen Verkehrsflughafen verfügen darf. Ein Flughafen Tegel, der als Sonderflugplatz ausgestaltet wäre (etwa als Regierungsflughafen mit zu definierender begrenzter ziviler Mitbenutzung) würde diesem Ziel nicht widersprechen.

Nur die Offenhaltung als Verkehrsflughafen würde eine entsprechende Anpassung des Landesentwicklungsplans erfordern. Aber auch dies wäre bei entsprechendem politischem Willen möglich. Bevor man an eine derartige Änderung herangeht, sollte zunächst einmal ein Konzept für einen künftigen Weiterbetrieb von Tegel erarbeitet werden. Den Auftrag hierzu werden die Berliner ihrem Senat wohl im September erteilen. Man kann nur hoffen, dass die Verantwortlichen begreifen, dass eine richtig definierte Offenhaltung von Tegel dem BER nicht schaden, sondern im Gegenteil sogar nutzen wird. Die Regierenden müssen begreifen, dass die ihnen übertragenen öffentlichen Interessen bisweilen nicht durch neurotisches Festhalten an historisch längst überholten Beschlüssen wahrgenommen werden, sondern – wo nötig – durch Anpassung der
Beschlusslage an veränderte Rahmenbedingungen.

Prof. Dr. iur. Elmar Giemulla
Präsident